中共中央辦公廳、國務(wù)院辦公廳2017年12月印發(fā)的《生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革方案》（以下簡稱《改革方案》）明確，自2018年1月1日起，在全國試行生態(tài)環(huán)境損害賠償制度，到2020年力爭在全國范圍內(nèi)初步構(gòu)建責任明確、途徑暢通、技術(shù)規(guī)范、保障有力、賠償?shù)轿弧⑿迯陀行У纳鷳B(tài)環(huán)境損害賠償制度。截至2019年4月，除西藏自治區(qū)外，全國各省（市、自治區(qū)）紛紛印發(fā)?。ㄊ?、自治區(qū)）級生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革實施方案。

當前，各地在生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革與實踐中面臨哪些問題？如何進一步推進制度改革創(chuàng)新？筆者有以下思考和建議。

生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革與實踐中面臨的主要問題

一是對生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆蓪傩源嬖诓煌J識。我國生態(tài)環(huán)境損害賠償立法相對滯后，現(xiàn)行法主要對環(huán)境事故中的人身、財產(chǎn)損害提供救濟渠道，對于生態(tài)環(huán)境損害法律救濟不足。理論和實務(wù)界對生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的法律屬性及功能定位存在國益訴訟、公益訴訟、私益訴訟3種不同觀點，環(huán)境損害救濟與環(huán)境侵權(quán)救濟認識模糊，甚至將生態(tài)環(huán)境損害賠償之訴混同于環(huán)境民事侵權(quán)損害賠償之訴。《改革方案》中明確省級、市地級政府為生態(tài)環(huán)境損害賠償權(quán)利人，鼓勵法定機關(guān)和符合條件的社會組織依法開展生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟。2015年試點以來，全國生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟案件不到30件，實踐中不同訴訟主體訴求的權(quán)利基礎(chǔ)不一、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟主體順位、與公益訴訟如何銜接等諸多實體和程序性法律問題尚待解決。

二是生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)體系有待完善。生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估是確認生態(tài)環(huán)境損害發(fā)生及其損害程度、認定因果關(guān)系和可歸責的責任主體、制定生態(tài)環(huán)境損害修復方案及量化生態(tài)環(huán)境損失的技術(shù)依據(jù)，鑒定評估報告是生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的重要證據(jù)。目前，環(huán)境污染和生態(tài)破壞行為導致的生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)方法與工作程序已在逐步完善之中，但“多因一果”和“多果一因”生態(tài)環(huán)境損害情況下如何確認各因果關(guān)系鏈條等關(guān)鍵技術(shù)問題尚待深入研究。

三是行政執(zhí)法與環(huán)境司法的銜接有待進一步加強。生態(tài)環(huán)境保護是一項復雜的系統(tǒng)工程，需要行政執(zhí)法與環(huán)境司法兩者并重，建立起有效的銜接機制，形成生態(tài)環(huán)境保護的法治合力。雖然各地在這方面做了不少有益探索，但仍存在著銜接渠道不暢、效率不高等問題。在生態(tài)環(huán)境損害案件的查處上，法院與環(huán)保行政執(zhí)法部門、公安機關(guān)與檢察機關(guān)之間溝通存在一定困難。一些行政執(zhí)法部門證據(jù)意識不強、自身取證手段有限，例如對非法排污案件，如果只搜集排放廢酸數(shù)量方面的證據(jù)，而對排放廢酸的濃度、排放廢酸對生態(tài)環(huán)境所造成的損害方面的證據(jù)忽略，當案件移送給法院時，由于生態(tài)環(huán)境的各項指標處于變動狀態(tài)，就會錯過最佳取證時間。同時，環(huán)境司法部門和行政執(zhí)法部門互動性還不夠，銜接工作缺乏主動性，互動機制較為松散。此外，賠償權(quán)利人開展磋商和訴訟的工作機制有待明確，生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商的法律屬性、訴訟規(guī)則也有待在實踐中界定、總結(jié)。

四是生態(tài)環(huán)境的司法保護力度有待進一步增強。近年來，隨著人民群眾生態(tài)環(huán)境保護意識不斷增強，環(huán)保系統(tǒng)受理生態(tài)環(huán)境損害投訴數(shù)量逐年上升，但通過司法渠道解決生態(tài)環(huán)境損害的較少，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件數(shù)量占法院受理環(huán)境資源案件總量的比重很小。環(huán)境司法作為生態(tài)環(huán)境保護不可或缺的重要手段，其作用尚未充分發(fā)揮。究其原因，主要包括司法程序啟動難，生態(tài)環(huán)境訴訟取證困難、程序復雜。生態(tài)環(huán)境訴訟主體多元化（有民間公益組織、人民檢察院、省市政府、海洋局等）帶來的困擾，有的案件涉及利益主體多，原告的主體適格問題比較突出。案件事實認定難，污染環(huán)境、破壞生態(tài)行為與生態(tài)環(huán)境損害結(jié)果之間的因果關(guān)系判斷比較復雜，損害賠償?shù)姆秶y以認定，鑒定費用高，對鑒定機構(gòu)的依賴性大，鑒定周期長。案件判決執(zhí)行難，主要是尚未建立環(huán)保公益金制度，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟判決被告支付的生態(tài)環(huán)境修復費用交給誰、由誰使用、如何使用、如何監(jiān)管，沒有制度加以規(guī)范，影響了判決的效果。

五是生態(tài)環(huán)境審判的專業(yè)化程度有待進一步提升。生態(tài)環(huán)境審判具有很強的專業(yè)性和科學性。一方面，生態(tài)環(huán)境案件通常涉及的法律關(guān)系眾多，一起生態(tài)環(huán)境案件可能包含民事、行政、刑事多種法律關(guān)系；另一方面，除了傳統(tǒng)的大氣、水污染外，噪聲、光、電磁輻射等不可量物引發(fā)污染的新型案件日益增多，生態(tài)環(huán)境審判需要專業(yè)性較強的環(huán)境科學、環(huán)境工程學、化學等知識，案件因果關(guān)系的證明、損害程度和損害范圍的判斷，都需要專業(yè)的環(huán)境科學知識來輔助進行分析。這對傳統(tǒng)環(huán)境資源審判體制機制提出挑戰(zhàn)，不僅需要審判機構(gòu)專業(yè)化，同時要求審判人員具備法律和相關(guān)自然科學知識。此外，由于生態(tài)環(huán)境案件審判數(shù)量少，審判經(jīng)驗積累有限，對生態(tài)環(huán)境審判的內(nèi)在規(guī)律有待不斷總結(jié)。

推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革的若干建議

如何進一步推進生態(tài)環(huán)境損害賠償制度改革，筆者有以下建議。

樹立“生態(tài)環(huán)境損害賠償體系”大觀念。我國生態(tài)環(huán)境損害賠償制度構(gòu)建，尤其是立法，實踐先行而理論滯后。生態(tài)環(huán)境損害賠償立法是一項系統(tǒng)工程，應(yīng)樹立“生態(tài)環(huán)境損害賠償體系”的整體觀念，推動實踐的同時豐富理論研究，在立法層面界定生態(tài)環(huán)境損害賠償法律屬性、賠償權(quán)利人權(quán)利來源及權(quán)利順位等基本問題。與傳統(tǒng)人身、財產(chǎn)損害相比，生態(tài)環(huán)境損害賠償應(yīng)注重公法的作用，強調(diào)損害賠償?shù)恼w性、全局性安排，注重生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)姆謸c移轉(zhuǎn)制度設(shè)計。

加快建立生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估技術(shù)體系。目前當務(wù)之急，是要分領(lǐng)域加快建立生態(tài)環(huán)境損害評估技術(shù)體系。針對生態(tài)環(huán)境損害取證困難、對鑒定機構(gòu)的依賴性大、鑒定周期長等問題，首先應(yīng)當建立健全生態(tài)環(huán)境損害鑒定評估法律，從法律層面確定鑒定評估范圍、主體、責任分擔、管理機構(gòu)、資金來源、鑒定評估機構(gòu)資質(zhì)等。其次要完善鑒定評估工作管理，從主要依靠行政向綜合利用經(jīng)濟、法律、技術(shù)和必要的行政手段轉(zhuǎn)變。第三要制定明確的鑒定評估技術(shù)規(guī)范，探索建立一套完整的生態(tài)環(huán)境損害評估鑒定體系，組建專家評估隊伍并爭取納入國家司法鑒定體系，通過生態(tài)環(huán)境損害司法鑒定制度體系建設(shè)，互認或統(tǒng)一鑒定評估結(jié)論。第四要確?？煽康馁Y金保障，可以依據(jù)國情建立生態(tài)環(huán)境損害賠償基金，也可以和環(huán)境責任保險制度結(jié)合起來，將不同的做法或制度有機融合。第五要充分利用專家輔助人制度，當事人申請通知有專門知識的人出庭，就鑒定人作出的鑒定意見或者就因果關(guān)系、生態(tài)環(huán)境修復方式、生態(tài)環(huán)境修復費用以及生態(tài)環(huán)境受到損害至恢復原狀期間服務(wù)功能的損失等專門性問題提出意見的，人民法院可以準許。專家輔助人制度有法可依，目前需要把它激活，有必要對專家輔助人的資格審查、權(quán)利義務(wù)、鑒定評估意見的形成及人身保障作出具體規(guī)定。

細化賠償權(quán)利人開展磋商和訴訟工作的程序。要明確賠償權(quán)利人開展生態(tài)環(huán)境損害賠償磋商與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟程序的銜接規(guī)則，以及生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟與環(huán)保組織根據(jù)《民事訴訟法》和《環(huán)境保護法》提起環(huán)境公益訴訟之間的關(guān)系。建議根據(jù)生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟在原告、訴訟請求、訴訟標的等方面的特點，研究符合實際需要的特殊程序，并探索特殊程序與《民事訴訟法》一般程序之間的銜接規(guī)則。要細化生態(tài)環(huán)境損害磋商的具體工作程序，包括賠償權(quán)利人的管轄范圍和案件受理、損害調(diào)查、鑒定評估的委托、責任人的認定、修復方案的制定、磋商的形式與內(nèi)容、磋商協(xié)議及其效力等內(nèi)容。

強化損害賠償過程中的信息公開和公眾參與。建議在生態(tài)環(huán)境損害調(diào)查、評估、修復方案制定與修復執(zhí)行等賠償過程中，強化公眾知情權(quán)、參與權(quán)與監(jiān)督權(quán)。從賠償權(quán)利人與賠償義務(wù)人兩大主體方面，明確信息公開的內(nèi)容、對象、程序與方式，對其中涉及公共環(huán)境利益的重大事項采取強制信息公開。細化生態(tài)環(huán)境損害賠償公眾參與機制中公眾范圍的選擇與確定標準，明確公眾介入生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)臅r間點，優(yōu)化咨詢會、論證會、座談會等參與形式，強化公眾意見反饋處理。

規(guī)范生態(tài)環(huán)境損害賠償資金管理。《改革方案》尚未對生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)纳鐣謸绞竭M行設(shè)計，建議結(jié)合生態(tài)環(huán)境損害主要類型、資金需求量規(guī)模和潛在資金來源，對生態(tài)環(huán)境損害賠償資金的籌措進行頂層設(shè)計。堅持環(huán)境有價、損害擔責原則，積極推進企業(yè)環(huán)境損害賠償基金與環(huán)境修復保證金制度；遵循受益者付費原則，鼓勵構(gòu)建市場型環(huán)境修復基金與環(huán)境應(yīng)急基金制度；提倡風險共擔原則，探索設(shè)立高風險行業(yè)環(huán)境責任信托基金與強制環(huán)境責任保險制度。此外，在解決歷史遺留生態(tài)環(huán)境損害賠償?shù)馁Y金保障機制以及建立高環(huán)境風險企業(yè)財務(wù)擔保制度方面進行積極探索，為生態(tài)環(huán)境損害賠償問題的最終解決提供模式。

建立多重訴訟主體沖突的規(guī)范。從法律層面確認多元訴訟主體參與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的程序，推動立法設(shè)立一個多元主體參與生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的優(yōu)先規(guī)則。一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟主體涉及地方政府、檢察機關(guān)和社會組織，環(huán)境法律關(guān)系中主客體關(guān)系結(jié)構(gòu)多重，基于生態(tài)環(huán)境損害行為侵害對象的不同，探索多元主體適于各類生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟的最優(yōu)順位。另一方面，生態(tài)環(huán)境損害賠償案件中，政府既是賠償權(quán)利人又是監(jiān)管義務(wù)人，既是原告又是潛在被告，既是運動員又是裁判員，需準確把握政府因民事主體和行政主體雙重身份而呈現(xiàn)的多元角色及其角色沖突。

推動生態(tài)環(huán)境損害司法專業(yè)化。環(huán)境資源類案件跨越刑事、民事、行政三大訴訟門類，點多面廣，類型多元。按照審判專業(yè)化和內(nèi)設(shè)機構(gòu)改革的要求，立足本地經(jīng)濟社會發(fā)展、生態(tài)環(huán)境保護需要和案件數(shù)量、類型特點等實際情況，探索建立專門機構(gòu)，明晰職責分工，打造既精通法律又熟悉環(huán)境知識的專業(yè)化審判團隊。探索將環(huán)境資源民事、行政乃至刑事案件統(tǒng)一由一個審判機構(gòu)審理的“二合一”或者“三合一”歸口審理模式。對于環(huán)境資源訴訟以及跨行政區(qū)劃的環(huán)境污染、生態(tài)破壞等案件，探索實行跨行政區(qū)劃集中管轄。同時，對應(yīng)審判機關(guān)的專業(yè)化，也要推動檢察機關(guān)、律師行業(yè)等生態(tài)環(huán)境保護工作專業(yè)化。

作者單位：中共安徽省委黨校（安徽行政學院）